我国将近45%的国土都是农村，我们在关注农作物是否丰收、绿色、生态的同时，清理战场亦不容忽视。秸秆焚烧百弊无利，一烧了之为何却总是屡禁不止？本作品通过对江苏省1027个对象的调研访谈，挖掘政府与农民秸秆处理的现状和问题，分析其原因，综合各阶层的建议，对比国内外相关研究，突破国内秸秆处理大多只关注技术和设备的局限，着重讨论社会管理方面的缺陷，并以“合作治理”为基本出发点提出“三步走”的政府管理模式。

在我国有将近45%的土地都是农村。国家连续七年一号文件都是有关“三农”的问题，在今年的两会工作报告中，温总理提到：要扎实推进资源节约和环境保护，将二氧化碳排放降低17%，大力推进农村土地开发整理。
农业是个一条龙的进程，不仅有播种，耕作，收获，秸秆的处理更是个绕不过去，我们在关注农作物是否丰收，绿色，生态的同时，怎么可以忽视生产过后清理战场的问题呢？
农作物秸秆作为农业生产的副产物，是一种宝贵的生物质资源。推广秸秆综合利用技术，实现秸秆的资源化、商品化，对于清洁和保护农村环境，促进农民增收，建设资源节约型和环境友好型社会，推进新农村建设都具有十分重要的现实意义。
焚烧秸秆所产生的烟雾中含有大量的有害气体，会使得人们的呼吸道、眼科疾病发病率明显提高。在高速公路两侧和机场附近焚烧秸秆，会使得能见度降低，很容易酿成交通事故。另外每年各地都会因此发生数起财产被烧毁以及人身伤亡的事故。
其实秸秆禁烧早已有之。朱镕基总理执政时期就提出过，12年前，国家环境保护总局会同多个部门发出《秸秆禁烧和综合利用管理办法》， 09年江苏省人大以全票通过《关于促进农作物秸秆综合利用的决定》，成为全国首个为秸秆立法的省。此后，省内各地纷纷制定有关于秸秆综合处理的法规与政策。
那么，文件有一堆，意义也不小，为什么还是不如一根小小的火柴？
通过走访2市6区（县）10镇43村，采访了253个农民，其中小户197户，大户56户，另外访谈了从省到村各个层级的20个政府部门，4个秸秆加工企业负责人以及对728位市民的随机问卷调查，我们现在可以将近两年的实践内容抽象概括。
秸秆处理，主体是农民，主导是政府，两者缺一不可。我们通过对这两者的秸秆处理现状进行调研，发现他们在秸秆处理中存在的困境，分析困境背后的原因，综合社会各阶层的建议，对比国内外相关内容，最后希望给出一个符合实际、切实可行的政府政策。
我们发现，对于农民来说，处理秸秆方便可行最重要。因为有将近一半的农民选择将秸秆直接焚烧，尽管60%以上的农民对于政府关于秸秆处理的规定大概了解，另有78%的农民知道燃烧秸秆有危害。
而对于种田大户来说，他们大多选择将秸秆直接还田，一是他们更关心土壤的肥力；二是他们更关注国家的新政策新技术，对于绿色农业，节能减排等国家新的方针政策理解更深。举个例子，六合程桥镇小桂花村的杨师傅，去年夏天我们去采访他的时候，他正在用秸秆还田，还请我们吃西瓜，我们给他起了一个昵称：西瓜师傅。他告诉我们，秸秆还田政府并没有补贴，完全是他自觉的行为，但是实际上政府对他这种大户还田有隐性的要求，否则政府就会给他“穿小鞋”。但是他也说，即使他十分清楚焚烧秸秆的危害，但是有时候实在来不及将秸秆还田，他也会烧掉。今年冬天我们再去回访的时候，“爱折腾”的西瓜师傅又再用秸秆覆土豆，垫鸭窝，寻找秸秆处理更好的途径。
通过调研我们发现，虽然种田小户和种田大户在思想觉悟上有一定的差异，但是在实际的利益和困难面前，两者都会选择更方便的方式处理秸秆。根据人趋利避害的本性，这点无可厚非，而造成农民观念和行为上的差异，除了小规模经营、兼业化、劳动力不足和低收入这几个原因外，究其主要矛盾应该就是其缺乏背后的利益驱动。
另外，作为秸秆处理主导者的政府部门，在秸秆处理方面主要通过三种方式行使政府职能：分层负责，宣传引导和引进秸秆加工企业。
在秸秆焚烧高发期之前的一个月左右，各级政府会专门组织“禁烧工作领导小组”，然后按照层级不同，层层签订责任状，从省到村，将禁烧工作细化到个人。很明显，签订责任状这种方式并不能使各级政府官员从观念上重视这个问题，反而会使得某些政府为了获得好评而掩盖事实。
在宣传上，主要有以下几种方式：横幅标语，高音喇叭，给农民朋友的一封信，巡逻车一天八小时的广播，“小手拉大手”的活动等等。虽然政府的宣传方式不少，但是效果并不明显。其中有一个重要的原因就是政府部门在进行禁烧宣传的时候夸大了秸秆焚烧对航班交通，以及国家集体财产的危害，而忽视了这其中与农民有直接利害关系的危害。
第三就是引进秸秆加工企业。我们去过不少的秸秆加工企业，例如溧水和六合的秸秆气化站，秸秆压块场，盐城市国能发电站，秸秆编织厂等。在我们所调研的这些企业中，大多已经举步维艰，还有的已经倒闭。在我们的报告19-21页，我们详细分析了秸秆气化和秸秆发电的亏本过程。
综上所述，秸秆的利用方式虽然很多，但是弊端也十分明显，我们报告的24-25页从政府监管，农业体制，资金支持，政策运行等角度详细分析了原因，但究其最根本的原因，就在于政府的政策在订立和执行上的断裂。也正是政府政策在订立和执行时存在断裂，从而导致不能很好的支持和引导农民进行秸秆综合利用，使农民缺乏利益的驱动，造成农民积极性和主动性的缺失，使秸秆处理陷入困境。
那么农民和政府各自对秸秆处理有什么建议吗？大部分农民觉得，相对于那些“花哨”的秸秆综合利用的方式，最基本也是最有可能性进行普及的就是秸秆还田。它不仅消耗秸秆的数量大，增强土地肥力，而且不需要将秸秆收集运输，省时省工。如果土地可以流转集约化，形成类似于承包机制或是农业合作社，不仅可以使土地更加方正平整，适用于大型机械，而且降低成本，节约劳动力。而政府除了提到要完善政策，增加奖惩措施增强利益驱动以外，也提到了土地整治。
另外我们通过资料，发现日本的农业在初始发展阶段其实和我国结构非常相似，也遇到了类似于小规模经营、兼业化、劳动力不足、老龄化和低收入等问题。但是日本政府一直通过政策推进土地流动和集约化并积极制定相关的法律法规，从处理方式、土地集约化程度还有机械化程度全方位多角度地改善农业结构，让秸秆生态处理成为农民自觉就可以完成的行为。
综合以上分析，我们可以发现，秸秆处理并不是一朝一夕就可以解决的，要想真正解决这个问题，需要有长远的规划，坚定的决心信心和不懈的坚持。所以，在报告的30页，我们对此提出了“三步走”计划，为全省建立和推进秸秆禁烧和综合利用行政管理制度提供一个时间表，以实现短期目标、规划中期目标、设想长期目标为方针，逐步推进秸秆禁烧和综合利用政策的实质性进展。
短期目标就好像西药，运用经济手段、行政手段、宣传手段，快速有效解决现有问题；中期目标：构建与完善政府主导的多元治理模式。因为政府作为具有强制力的组织，代表具有普遍性的公共利益，以及拥有更多的资源和能力，弥补市场主体与公民社会组织的公共性不足，通过多元共治实现优势互补。而长期目标就好像中药，通过建立和完善秸秆禁烧和综合利用的管理体系，彻底解决秸秆处理的问题。这个管理体系最重要的是要建立农业科技服务体系，加快土地整治和重视农业科技，实现机械化。
我们这个课题做到现在，就是希望通过实地的调研，能给政府提供一个符合实际、切实可行的政策建议，希望通过管理学上“合作治理”这种模式，由政府牵头，引导农民自治、成立专门研究秸秆回收利用的基金会，并发挥市民、高校和企业的力量，从思想上重视、政策上鼓励、利益上激励、技术上改进，以政府的组织性和导向性带动秸秆绿色处理的发展和推广，多方面合作来达到秸秆禁烧的效果。
但是必须要提出来的是，我们强调多元共治在秸秆禁烧和综合利用问题的解决上具有很大优势，但它的成效取决于相应的制度和文化支撑体系的完善。当前中国公民社会并不成熟，社会主体的公共精神和理性不足，使得多元治理模式只能在有限的范围内发挥作用。所以我们要循序渐进，分阶段的实行，不可盲目推行。
我们报告第一个附件就是后期规划，我们希望能与政府部门合作，在今年的夏收季节就组织志愿者亲身参与到秸秆处理的工作中去。因为仅仅提交一个政策建议并不是我们如此用心的做这个项目的根本目的，更重要的是我们作为接受过高等教育的，已经初步具备专业技能的当代青年，更应该有一种心怀天下的胸襟，一种以国为家的责任感，一种回报社会的使命感，真正为这个培养了我们，教育了我们，塑造了我们的社会做一些力所能及的事情！

第十二届“挑战杯”作品 二等奖
校2010年大学生暑期社会实践“优秀调查报告”一等奖；
校2010年大学生创新实践训练校级优秀项目